Den aktuellen Streit um das Amt des Generalstaatsanwalts in Israel verstehen

Der Generalstaatsanwalt ist zu einem der wichtigsten Dreh- und Angelpunkte bei den Bemühungen der Koalitionsregierung geworden, ihr Programm zur Justizreform voranzutreiben.

Ein Teil des Konflikts rührt von der im Vergleich zu anderen demokratischen Ländern einzigartigen Stellung des Generalstaatsanwalts im politischen System Israels her.

Der Generalstaatsanwalt hat gleichzeitig zwei unterschiedliche Aufgaben: Er ist Rechtsberater der Regierung – wobei seine Ratschläge rechtlich bindend sind – und zugleich oberster Staatsanwalt, selbst für Regierungsvertreter, denen Straftaten oder Verfehlungen vorgeworfen werden.

In den meisten Demokratien sind diese Funktionen auf zwei getrennte Ämter aufgeteilt. In Israel vereint die Generalstaatsanwaltschaft die Rolle des wichtigsten Rechtsberaters und Vertreters der Regierung und fungiert zugleich als oberste Strafverfolgungsbehörde, die mit der Ermittlung gegen Regierungsbeamte betraut ist. Diese beiden Positionen führen zu einer Situation, in der der Generalstaatsanwalt dafür verantwortlich sein könnte, genau jenen Personen Rechtsberatung zu erteilen, gegen die von seiner eigenen Behörde ermittelt wird.

Diese Verbindung von Funktionen, die in vielen anderen Ländern getrennt sind, hat dazu geführt, dass eines der mächtigsten juristischen Ämter der Welt ein eingebautes Potenzial für Interessenkonflikte besitzt.

Der Generalstaatsanwalt, auf Hebräisch als „Rechtsberater der Regierung“ (היועץ/ת המשפטי/ת לממשלה) bekannt, hat vier Hauptzuständigkeitsbereiche:

1. Leiter der Staatsanwaltschaft

2. Vertreter des Staates in allen Gerichtsverfahren

3. Leitender Rechtsberater der Regierung

4. Vertreter des öffentlichen Interesses in allen Rechtsangelegenheiten

Historisch gesehen wurde dieses Amt geschaffen, um die rechtliche Integrität der Exekutive zu gewährleisten, die Demokratie zu schützen und die Rechtsstaatlichkeit zu wahren.

Trotz dieser entscheidenden Aufgaben ist das Amt des Generalstaatsanwalts nicht im israelischen Recht kodifiziert, und die Zuständigkeiten des Amtes haben sich im Laufe der Zeit auf der Grundlage von Präzedenzfällen und Entscheidungen sowohl der Regierung als auch der Justiz erweitert.

Die Rolle und die Befugnisse des Generalstaatsanwalts haben im Laufe der Jahre an Bedeutung gewonnen.

Das Amt des Generalstaatsanwalts wurde 1948 eingerichtet, als die Übergangsregierung nach dem Ende des britischen Mandats bestrebt war, die rechtliche Struktur der Exekutive zu organisieren. In den ersten Jahren gab es weder eine festgelegte Amtszeit noch eine klare rechtliche Definition der Rolle dieses Amtes.

Im Jahr 1962 stellte die erste Arrant-Kommission fest, dass die Regierung [das Kabinett] rechtlich nicht verpflichtet ist, sich an die Stellungnahme des Generalstaatsanwalts zu halten, obwohl „die öffentliche Ordnung im Land erfordert, dass die Regierung in der Regel die Rechtsauffassung der Person berücksichtigt, die die Rolle des ‚Generalstaatsanwalts‘ ausübt“. Die Kommission stellte jedoch fest, dass Regierungsbehörden an die Rechtsauffassung des Generalstaatsanwalts gebunden sind.

Im Jahr 1993 wies der damalige Generalstaatsanwalt Yosef Harish Premierminister Yitzhak Rabin an, die Minister Aryeh Deri und Raphael Pinhasi aus der Regierung zu entlassen, nachdem gegen die beiden Anklage erhoben worden war. Als Rabin sich weigerte, wurde die Angelegenheit vor den Obersten Gerichtshof gebracht.

Generalstaatsanwältin Dorit Beinisch musste beide Seiten des Streits vertreten, da es sich um einen Konflikt zwischen dem Generalstaatsanwalt und der Regierung handelte. Dieser Fall verdeutlichte den inhärenten Interessenkonflikt, der entstehen kann, wenn eine einzige Behörde unterschiedliche Rollen erfüllt.

Im Rahmen dieses Verfahrens erweiterte der Präsident des Obersten Gerichtshofs, Aharon Barak, die Befugnisse des Generalstaatsanwalts und entschied: „Der Generalstaatsanwalt ist der autorisierte Ausleger des Gesetzes in Bezug auf die Exekutive.“

Allerdings zementierte Barak auch das inhärente Potenzial für Interessenkonflikte, indem er entschied, dass der Generalstaatsanwalt „den Ministerpräsidenten vor uns gemäß der Rechtsauffassung des Generalstaatsanwalts vertreten muss“.

Im Jahr 1997 versuchte der damalige Ministerpräsident Benjamin Netanjahu, der zum ersten Mal im Amt war, im Rahmen der sogenannten „Bar-On-Hebron-Affäre“ Roni Bar-On zum Generalstaatsanwalt zu ernennen, obwohl Bar-On für dieses Amt nicht qualifiziert war.

In diesem Fall ging es um eine offensichtliche Gegenleistung, bei der der ultraorthodoxe Shas-Parteivorsitzende Aryeh Deri die Ernennung von Bar-On zum Generalstaatsanwalt empfahl, in der Annahme, Bar-On würde sich für einen für Deri günstigen Strafvergleich einsetzen, da gegen Deri Korruptionsvorwürfe erhoben worden waren.

Im Gegenzug soll Deri versprochen haben, Netanjahus Hebron-Abkommen zu unterstützen, das im Rahmen der Oslo-II-Abkommen den Rückzug der IDF-Truppen aus 80 % von Hebron vorsah.

Dies führte zur Einberufung der Shamgar-Kommission, benannt nach dem ehemaligen Präsidenten des israelischen Obersten Gerichtshofs, Meir Shamgar, um Fragen und Unklarheiten im Zusammenhang mit der mangelnden rechtlichen Klarheit bezüglich des Generalstaatsanwalts zu untersuchen, einschließlich des Ernennungsverfahrens und der Beziehung zur politischen Führungsebene.

Diese Kommission stellte zwei wichtige Punkte fest: Sie empfahl, dass der Generalstaatsanwalt der Regierung gestatten solle, im Falle einer Meinungsverschiedenheit zwischen beiden einen unabhängigen Rechtsbeistand hinzuzuziehen, und sie bekräftigte die rechtliche Befugnis des Generalstaatsanwalts, Strafverfahren gegen Regierungsminister einzuleiten, bei denen der Verdacht auf einen Gesetzesverstoß besteht.

Die Kommission legte zudem fest, dass der Generalstaatsanwalt von der Regierung auf Empfehlung der Kommission ernannt werden sollte.

Die Kommission selbst würde sich aus einem pensionierten Richter des Obersten Gerichtshofs, einem ehemaligen Justizminister oder Generalstaatsanwalt, einem vom Ausschuss für Verfassung, Recht und Justiz der Knesset ausgewählten Knesset-Abgeordneten, einem von der israelischen Anwaltskammer ausgewählten Rechtsanwalt sowie einem von den Leitern der juristischen Fakultäten der israelischen Universitäten ausgewählten Rechtsexperten für Zivil- und Strafrecht zusammensetzen.

In der Regel schlägt diese Kommission eine Gruppe von Kandidaten vor, aus der der Justizminister einen auswählt, der anschließend vom Kabinett bestätigt wird.

Im Jahr 2000 wurde durch einen Regierungsbeschluss das Amt des Generalstaatsanwalts als einmaliges, auf sechs Jahre befristetes Amt festgelegt, um die Unabhängigkeit von der Exekutive zu stärken.

All diese Entwicklungen wurden jedoch nie gesetzlich verankert, was zu vielen offenen Fragen hinsichtlich der Befugnisse des Generalstaatsanwalts und der Möglichkeit der Regierung, das Amt zu verändern oder zu regeln, führte.

Wichtig ist, dass die Shamgar-Kommission auch einen Rahmen für die Entlassung eines amtierenden Generalstaatsanwalts festlegte. Sie legte vier zulässige Gründe für die Entlassung eines Generalstaatsanwalts fest: körperliche Arbeitsunfähigkeit, Fehlverhalten, strafrechtliche Ermittlungen oder Anklage sowie schwerwiegende Meinungsverschiedenheiten mit der Regierung, die eine Zusammenarbeit verhindern.

Die Regierung muss einen schriftlichen Antrag beim Ernennungsausschuss einreichen, der eine Anhörung durchführt, in der der Generalstaatsanwalt aussagt. Der Ausschuss gibt anschließend eine Empfehlung ab. Die Regierung ist an die Empfehlung nicht gebunden, doch die Nichtbefolgung könnte die Regierung einer Überprüfung durch den Obersten Gerichtshof aussetzen.

Das inhärente Potenzial für Interessenkonflikte im Amt des Generalstaatsanwalts hat frühere Regierungen und Rechtsexperten dazu veranlasst, die Aufteilung des Amtes in zwei separate Positionen zu fordern.

Ein entsprechender Vorschlag wurde vom Kohelet-Forum vorgelegt, dessen Rechtsgutachten zur Rechtfertigung einiger der von der Koalition vorgeschlagenen Justizreformen herangezogen wurden.

Nach der Bekanntgabe der Anklagen wegen Bestechung, Betrugs und Untreue gegen Ministerpräsident Netanjahu im Jahr 2019 spitzte sich das Verhältnis zwischen dem Generalstaatsanwalt und der Regierung jedoch weiter zu.

Der ehemalige Generalstaatsanwalt Avichai Mandelblit, der von Netanjahu ernannt worden war, erhob die Anklagen. Mandelblit erließ zudem eine Regelung zu Interessenkonflikten, die Netanjahu daran hinderte, in Angelegenheiten einzugreifen, die sein Gerichtsverfahren betrafen, darunter Richterernennungen und einschlägige Gesetzgebung.

Als die Koalitionsregierung unter Justizminister Yariv Levin ihre Justizreformen ankündigte, erregte der Vorschlag zur Aufteilung des Amtes des Generalstaatsanwalts die Aufmerksamkeit vieler, die darin ein Zeichen dafür sahen, dass Netanjahus politische Partner versuchten, in seine Korruptionsverfahren einzugreifen.

Später brachten Koalitionspartner einen Gesetzentwurf ein, der es der Regierung ermöglichen würde, Ermittlungen gegen den Generalstaatsanwalt und den Staatsanwalt bei Verdacht auf Fehlverhalten einzuleiten.

Die Notwendigkeit eines unabhängigen Ermittlers, der in der Lage ist, gegen den Generalstaatsanwalt zu ermitteln, rückte nach der Aufdeckung der Sdei-Teiman-Affäre wieder ins öffentliche Bewusstsein. Dabei ging es um Vorwürfe, dass die Militärstaatsanwältin der israelischen Armee, Generalmajor Yifat Tomer-Yerushalmi, möglicherweise mit Generalstaatsanwältin Gali Baharav-Miara bei der Weitergabe und möglichen Vertuschung eines bearbeiteten Überwachungsvideos zusammengearbeitet haben könnte. Das Video sollte angeblich zeigen, wie Soldaten einen Hamas-Terrorverdächtigen im Gefängnis Sde Teiman misshandelten.

Die Koalition leitete zudem ein Verfahren zur Entlassung von Baharav-Miara ein und führte sogar ein Misstrauensvotum gegen sie durch, da sie als gegnerische Figur angesehen wurde, die sich oft geweigert hatte, die Regierung bei ihren Justizreformen zu vertreten.

Der Vorstoß zur Entlassung von Baharav-Miara löste eine weitere Konfrontation mit dem Obersten Gerichtshof aus, der die Entlassung ausgesetzt hat. Baharav-Miara brachte die Besorgnis vieler zum Ausdruck und erklärte, die Koalition versuche, die Person zu entlassen, die für die Ermittlungen gegen Netanjahu zuständig sei.

Gleichzeitig gibt es auf allen Seiten der Debatte berechtigte Meinungsverschiedenheiten über den Umfang und die Grenzen der Befugnisse des Generalstaatsanwalts.

Kritiker der Generalstaatsanwaltschaft argumentieren, dass das derzeitige Modell dem Generalstaatsanwalt übermäßigen Einfluss auf politische Angelegenheiten einräumt. Dies birgt das Risiko, dass die demokratische Regierungsführung durch einen nicht gewählten Beamten untergraben wird. Sie behaupten zudem, dass das Prinzip der Gewaltenteilung dadurch beeinträchtigt werde, dass einem einzigen Beamten so viel Macht übertragen werde, der oft als Handlanger des Obersten Gerichtshofs zu fungieren scheine.

Befürworter betonen jedoch, dass eine staatliche Behörde, die in der Lage ist, Machtmissbrauch zu verhindern, Minderheitenrechte zu schützen und Rechtsnormen gegen die Interessen politischer Mehrheiten zu wahren, für die Aufrechterhaltung der Rechtsstaatlichkeit notwendig sei.

Der aktuelle Konflikt um die Generalstaatsanwältin sowie die Meinungsverschiedenheiten zwischen der Regierung und dem Obersten Gerichtshof verdeutlichen das Fehlen einer schriftlichen Verfassung, die die Zuständigkeiten der Regierung klar abgrenzt und ein Gleichgewicht der Gewalten gewährleistet.

Mit den kommenden Wahlen dürfte die ungelöste Frage der Justizreform weiterhin ein zentrales Thema im politischen Wahlkampf bleiben.