Comprendre la lutte actuelle pour le poste de procureur général en Israël

Le procureur général d’Israël est devenu l’une des figures les plus controversées dans les efforts déployés par le gouvernement de coalition pour mener à bien son programme de réforme judiciaire.

Ce conflit tient en partie à la nature unique de la fonction de procureur général dans le système politique israélien par rapport à celle d’autres pays démocratiques.

Le procureur général exerce simultanément deux responsabilités distinctes : celle de conseiller juridique du gouvernement – dont les avis ont toutefois une valeur juridiquement contraignante – et celle de procureur général, même à l’égard de personnalités gouvernementales accusées de crimes ou de fautes.

Dans la plupart des démocraties, ces fonctions sont réparties entre deux instances distinctes. En Israël, le bureau du procureur général cumule le rôle de principal conseiller juridique et représentant du gouvernement, tout en assumant celui de procureur général, chargé d’enquêter sur les responsables gouvernementaux.

Ces deux fonctions créent une situation dans laquelle le procureur général pourrait être amené à fournir des conseils juridiques aux personnes mêmes faisant l’objet d’une enquête menée par son propre bureau.

Cette combinaison de rôles, souvent séparés, a conduit à une situation dans laquelle l’une des institutions juridiques les plus puissantes au monde présente un conflit d’intérêts potentiel inhérent.

Connu sous le nom de « conseiller juridique du gouvernement » (היועץ/ת המשפטי/ת לממשלה) en hébreu, le procureur général a quatre grands domaines de responsabilité :

1. Chef du ministère public

2. Représentant de l’État dans toutes les procédures judiciaires

3. Conseiller juridique en chef du gouvernement

4. Représentant de l’intérêt public dans toutes les affaires juridiques

Malgré ces responsabilités cruciales, la fonction de procureur général n’est pas codifiée dans le droit israélien, et ses attributions se sont élargies au fil du temps sur la base de précédents et de décisions prises tant par le gouvernement que par le pouvoir judiciaire.

Le rôle et les pouvoirs du procureur général se sont étendus au fil des ans.

La fonction de procureur général a été créée en 1948, alors que le gouvernement provisoire cherchait à organiser la structure juridique du pouvoir exécutif après la fin du mandat britannique. Au cours des premières années, ce poste n’avait pas de durée de mandat fixe, ni de définition juridique claire de son rôle.

En 1962, la première commission Arrant a établi que le gouvernement [le Conseil des ministres] n’était pas légalement tenu de se conformer à l’avis du procureur général, bien que « le bon ordre dans le pays exige que le gouvernement tienne généralement compte de l’avis juridique de la personne exerçant la fonction de “procureur général” ». La commission a toutefois précisé que les autorités gouvernementales étaient liées par l’avis juridique du procureur général.

En 1993, le procureur général de l’époque, Yosef Harish, a ordonné au Premier ministre Yitzhak Rabin de démettre les ministres Aryeh Deri et Raphael Pinhasi de leurs fonctions au sein du gouvernement, après que des actes d’accusation eurent été dressés contre eux. Lorsque Rabin a refusé, l’affaire a été portée devant la Cour suprême.

La procureure générale Dorit Beinisch a été chargée de représenter les deux parties au litige, celui-ci opposant le procureur général au gouvernement. Cette affaire a mis en évidence le conflit d’intérêts inhérent au fait qu’une même fonction remplisse des rôles différents.

Au cours de cette affaire, le président de la Cour suprême, Aharon Barak, a élargi les pouvoirs du procureur général, statuant que « le procureur général est l’interprète habilité de la loi en ce qui concerne le pouvoir exécutif ».

Cependant, Barak a également consolidé le risque inhérent de conflit d’intérêts en statuant que le procureur général « doit représenter le Premier ministre devant nous conformément à son interprétation juridique ».

En 1997, le Premier ministre de l’époque, Benjamin Netanyahu, alors en première mandature, a tenté de nommer Roni Bar-On au poste de procureur général dans le cadre de ce qu’on a appelé « l’affaire Bar-On-Hébron », bien que Bar-On ne fût pas qualifié pour ce poste.

Cette affaire impliquait un apparent échange de bons procédés dans lequel le chef du parti ultra-orthodoxe Shas, Aryeh Deri, avait recommandé la nomination de Bar-On au poste de procureur général, estimant que ce dernier soutiendrait un accord de plaidoyer favorable à Deri, qui faisait l’objet d’accusations de corruption.

En contrepartie, Deri aurait promis de soutenir l’accord de Hébron de Netanyahou, qui prévoyait le retrait des troupes de l’armée israélienne (IDF) de 80 % du territoire d’Hébron dans le cadre des accords d’Oslo II.

Cela a conduit à la création de la commission Shamgar, du nom de l’ancien président de la Cour suprême israélienne Meir Shamgar, chargée d’examiner les ambiguïtés du cadre juridique régissant le procureur général, notamment le processus de nomination et les relations de ce dernier avec les instances politiques.

Cette commission a établi deux points importants : elle a recommandé que le procureur général autorise le gouvernement à faire appel à un conseiller juridique indépendant en cas de désaccord entre les deux parties, et elle a affirmé l’autorité juridique du procureur général pour engager des poursuites pénales contre les ministres du gouvernement jugés coupables d’avoir enfreint la loi.

La commission a également déterminé que le procureur général devait être nommé par le gouvernement sur recommandation de la commission.

La commission elle-même serait composée d’un juge à la retraite de la Cour suprême, d’un ancien ministre de la Justice ou procureur général, d’un membre de la Knesset désigné par la commission de la Constitution, du droit et de la justice de la Knesset, d’un avocat désigné par le Barreau d’Israël, et d’un expert juridique en droit civil et pénal désigné par les directeurs des facultés de droit des universités israéliennes.

En règle générale, cette commission recommande une liste de candidats, parmi lesquels le ministre de la Justice en sélectionne un, qui est ensuite approuvé par le Conseil des ministres.

En 2000, une résolution gouvernementale a normalisé le mandat du procureur général en le fixant à un mandat unique de six ans, afin de renforcer son indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif.

Cependant, aucune de ces évolutions n’a jamais été codifiée dans la loi, ce qui a laissé de nombreuses questions sans réponse concernant l’autorité du procureur général et la capacité du gouvernement à modifier ou à réglementer cette fonction.

Il est important de noter que la Commission Shamgar a également défini un cadre régissant la destitution d’un procureur général en exercice. Elle a établi quatre motifs valables justifiant la destitution d’un procureur général : l’incapacité physique, une faute grave, une enquête pénale ou une mise en accusation, ou encore des désaccords profonds avec le gouvernement empêchant toute coopération.

Le gouvernement doit présenter une demande écrite au comité de nomination, qui tiendra une audience au cours de laquelle le procureur général sera entendu. Le comité émet ensuite une recommandation. Le gouvernement n’est pas lié par cette recommandation, mais le fait de ne pas s’y conformer pourrait l’exposer à un contrôle de la Haute Cour.

Le risque inhérent de conflit d’intérêts au sein de la fonction de procureur général a incité les gouvernements précédents et les experts juridiques à réclamer la scission de cette fonction en deux postes distincts.

Une proposition en ce sens a été présentée par le Forum Kohelet, dont les avis juridiques ont servi à justifier certaines des réformes judiciaires proposées par la coalition.

Cependant, à la suite de l’annonce des accusations de corruption, de fraude et d’abus de confiance portées contre le Premier ministre Netanyahou en 2019, les relations entre le procureur général et le gouvernement se sont tendues.

L’ancien procureur général Avichai Mandelblit, qui avait été nommé par Netanyahou, a déposé les actes d’accusation. Mandelblit a également mis en place un dispositif de prévention des conflits d’intérêts, qui a empêché Netanyahu d’intervenir dans des affaires ayant une incidence sur son procès, notamment les nominations judiciaires et la législation en la matière.

Lorsque le gouvernement de coalition a annoncé ses réformes judiciaires sous l’égide du ministre de la Justice Yariv Levin, la proposition de scinder la fonction de procureur général a retenu l’attention de nombreuses personnes, qui y ont vu un signe que les partenaires politiques de Netanyahu tentaient d’interférer dans ses affaires de corruption.

Par la suite, les alliés de la coalition ont présenté un projet de loi qui permettrait au gouvernement d’enquêter sur le procureur général et le procureur de l’État en cas de soupçons d’actes répréhensibles.

La nécessité d’un enquêteur indépendant habilité à enquêter sur le procureur général a de nouveau retenu l’attention du public à la suite de la révélation de l’affaire Sde Teiman. Cette affaire portait sur des allégations selon lesquelles la procureure générale militaire de l’armée israélienne, la générale de division Yifat Tomer-Yerushalmi, aurait coopéré avec la procureure générale Gali Baharav-Miara dans la fuite et la dissimulation présumée d’une vidéo de surveillance montée, qui montrerait des soldats maltraitant un détenu du Hamas au centre de détention de Sde Teiman.

La coalition a également engagé une procédure visant à révoquer Baharav-Miara, allant jusqu’à organiser un vote de défiance à son encontre, la considérant comme une figure hostile qui a souvent refusé de représenter le gouvernement dans le cadre de ses réformes judiciaires.

La tentative de révocation de Baharav-Miara a déclenché un nouveau bras de fer avec la Haute Cour de justice, qui a suspendu cette mesure. Baharav-Miara a exprimé les inquiétudes de nombreux citoyens, affirmant que la coalition tentait de révoquer la personne chargée d’enquêter sur Netanyahu.

Le conflit actuel autour du procureur général, ainsi que les désaccords entre le gouvernement et la Haute Cour de justice, mettent en évidence l’absence d’une constitution écrite qui délimite clairement les responsabilités du gouvernement et assure l’équilibre des pouvoirs.

À l’approche des élections, le caractère non résolu du programme de réforme judiciaire de la coalition promet également de rester un thème central de la campagne électorale.