Comprendre la lutte actuelle autour du poste de procureur général en Israël

Le procureur général d'Israël est devenu l'une des figures les plus importantes dans les tentatives du gouvernement de coalition de mener à bien son programme de réforme judiciaire. 

Une partie du conflit découle du caractère unique du rôle du procureur général dans le système politique israélien par rapport à d'autres pays démocratiques. 

Le procureur général cumule deux responsabilités distinctes : celle de conseiller juridique du gouvernement – ​​dont l’avis est juridiquement contraignant – et celle de procureur en chef, même pour les personnalités gouvernementales accusées de crimes ou de malversations. 

Dans la plupart des démocraties, ces fonctions sont réparties entre deux bureaux distincts. En Israël, le bureau du procureur général cumule les rôles de principal conseiller juridique et représentant du gouvernement, tout en étant celui de procureur en chef, chargé d'enquêter sur les responsables gouvernementaux.

Ces deux fonctions créent une situation dans laquelle le procureur général pourrait être chargé de fournir des conseils juridiques aux personnes mêmes faisant l'objet d'une enquête de son bureau. 

Cette combinaison de rôles, souvent maintenus séparés, a conduit à une situation dans laquelle l'un des cabinets juridiques les plus puissants du monde présente un conflit d'intérêts potentiel inhérent. 

Connu comme « le conseiller juridique du gouvernement » (היועץ/ת המשפטי/ת לממשלה) en hébreu, le procureur général a quatre principaux domaines de responsabilité : 

1. Chef du système de poursuites publiques 

2. Représentant de l'État dans toutes les procédures judiciaires 

3. Conseiller juridique principal du gouvernement 

4. Représentant de l'intérêt public dans toutes les affaires juridiques 

Historiquement, ce bureau a été créé pour garantir l'intégrité juridique du pouvoir exécutif, assurer la protection de la démocratie et faire respecter l'état de droit.

Malgré ces responsabilités cruciales, la fonction de procureur général n'est pas codifiée dans le droit israélien, et ses responsabilités se sont accrues au fil du temps en fonction de la jurisprudence et des décisions prises tant par le gouvernement que par le pouvoir judiciaire. 

Le rôle et le pouvoir du procureur général se sont accrus au fil des ans. 

Le poste de procureur général a été créé en 1948, alors que le gouvernement provisoire cherchait à structurer le système juridique du pouvoir exécutif après la fin du mandat britannique. Durant les premières années, la durée du mandat et la définition juridique du rôle de ce poste n'étaient pas fixées.

En 1962, la première commission Arrant a déterminé que le gouvernement [cabinet] n'est pas juridiquement tenu de suivre l'avis du procureur général, bien que « le bon ordre du pays exige que le gouvernement tienne généralement compte de l'avis juridique de celui qui remplit la fonction de procureur général ». Cependant, la commission a déterminé que les autorités gouvernementales sont liées par l'avis juridique du procureur général. 

En 1993, le procureur général de l'époque, Yosef Harish, a ordonné au Premier ministre Yitzhak Rabin de limoger les ministres Aryeh Deri et Raphael Pinhasi, suite à leur mise en examen. Face au refus de Rabin, l'affaire a été portée devant la Cour suprême. 

La procureure Dorit Beinisch a dû représenter les deux parties dans ce litige, opposant le procureur général à l'État. Cette affaire a mis en lumière le conflit d'intérêts inhérent à la situation où une même fonction implique plusieurs rôles. 

Au cours de cette affaire, le président de la Cour suprême, Aharon Barak, a élargi les pouvoirs du procureur général, statuant que « le procureur général est l'interprète autorisé de la loi concernant le pouvoir exécutif ». 

Toutefois, Barak a également renforcé le risque inhérent de conflit d'intérêts en statuant que le procureur général « doit représenter le Premier ministre devant nous conformément à l'interprétation juridique du procureur général ». 

En 1997, le Premier ministre Benjamin Netanyahu, qui accédait à ce poste pour la première fois, a tenté de nommer Roni Bar-On au poste de procureur général dans le cadre de ce qu'on a appelé « l'affaire Bar-On-Hébron », alors que Bar-On n'était pas qualifié pour ce poste. 

Cette affaire impliquait un apparent échange de bons procédés dans lequel le chef du parti ultra-orthodoxe Shas, Aryeh Deri, a recommandé la nomination de Bar-On au bureau du procureur général, croyant que Bar-On soutiendrait un accord de plaidoyer favorable pour Deri, qui était confronté à des accusations de corruption.

En contrepartie, Deri aurait promis de soutenir l'accord d'Hébron de Netanyahu, qui prévoyait le retrait des troupes de Tsahal de 80 % d'Hébron dans le cadre des accords d'Oslo II. 

Cela a conduit à la convocation de la Commission Shamgar, du nom de l'ancien président de la Cour suprême israélienne, Meir Shamgar, chargée d'examiner les ambiguïtés du cadre juridique régissant le procureur général, notamment le processus de nomination et les relations du procureur général avec le pouvoir politique. 

Cette commission a établi deux points importants : elle a recommandé que le procureur général autorise le gouvernement à solliciter un avocat indépendant en cas de désaccord entre les deux parties, et elle a affirmé l’autorité légale du procureur général pour engager des poursuites pénales contre les ministres du gouvernement considérés comme violant la loi. 

La commission a également décidé que le procureur général devrait être nommé par le gouvernement sur recommandation de la commission.

La commission elle-même serait composée d'un juge retraité de la Cour suprême, d'un ancien ministre de la Justice ou procureur général, d'un membre de la Knesset choisi par la commission de la Constitution, du Droit et de la Justice de la Knesset, d'un avocat choisi par le barreau israélien et d'un expert juridique en droit civil et pénal choisi par les directeurs des facultés de droit des universités israéliennes.

Habituellement, cette commission recommande un groupe de candidats, dont l'un est sélectionné par le ministre de la Justice, qui est ensuite approuvé par le cabinet. 

En 2000, une résolution gouvernementale a standardisé le poste de procureur général en un poste unique de six ans, afin d'améliorer son indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif. 

Cependant, tous ces développements n'ont jamais été codifiés dans la loi, ce qui a soulevé de nombreuses questions sans réponse concernant l'autorité du procureur général et la capacité du gouvernement à modifier ou à réglementer cette fonction. 

Il est important de noter que la Commission Shamgar a également défini un cadre pour la révocation d'un procureur général en exercice. Elle a établi quatre motifs acceptables de révocation : l'incapacité physique, la faute professionnelle, une enquête ou une mise en accusation pénale, ou des désaccords graves avec le gouvernement empêchant toute coopération. 

Le gouvernement doit soumettre une demande écrite au comité de nomination, qui tiendra une audience au cours de laquelle le procureur général témoignera. Le comité formulera ensuite une recommandation. Le gouvernement n'est pas tenu de suivre cette recommandation, mais le non-respect de celle-ci pourrait l'exposer à un contrôle de la Haute Cour. 

Le risque inhérent de conflit d'intérêts au sein du bureau du procureur général a incité les gouvernements précédents et des experts juridiques à demander la scission de ce bureau en deux postes distincts. 

Une proposition en ce sens a été avancée par le Forum Kohelet, dont les avis juridiques ont été utilisés pour justifier certaines des réformes judiciaires proposées par la coalition. 

Cependant, suite à l'annonce, en 2019, des accusations de corruption, de fraude et d'abus de confiance portées contre le Premier ministre Netanyahu, les relations entre le procureur général et le gouvernement se sont envenimées. 

L'ancien procureur général Avichai Mandelblit , nommé par Netanyahu, a déposé les actes d'accusation. Mandelblit a également mis en place un accord de non-conflit d'intérêts, empêchant Netanyahu d'intervenir dans les affaires ayant une incidence sur son procès, notamment les nominations judiciaires et la législation pertinente. 

Lorsque le gouvernement de coalition a annoncé ses réformes judiciaires sous l'égide du ministre de la Justice Yariv Levin, la proposition de scinder le bureau du procureur général a attiré l'attention de nombreux observateurs, qui y ont vu un signe que les partenaires politiques de Netanyahu tentaient d'interférer dans ses affaires de corruption.

Par la suite, des alliés de la coalition ont présenté un projet de loi qui permettrait au gouvernement d' enquêter sur le procureur général et le procureur de l'État en cas de soupçons d'actes répréhensibles.  

La nécessité de nommer un enquêteur indépendant habilité à enquêter sur le procureur général est revenue sur le devant de la scène suite aux révélations de l' affaire de Sde Teiman . Cette affaire portait sur des allégations selon lesquelles l'avocate générale militaire de Tsahal, le major-général Yifat Tomer-Yerushalmi, aurait collaboré avec la procureure générale Gali Baharav-Miara dans la fuite et la dissimulation présumée d'une vidéo de surveillance modifiée montrant des soldats maltraitant un détenu du Hamas à la prison de Sde Teiman.

La coalition a également lancé une procédure de destitution contre Baharav-Miara, allant jusqu'à déposer une motion de censure à son encontre, la considérant comme une figure adverse qui a souvent refusé de représenter le gouvernement dans ses réformes judiciaires. 

La tentative de limogeage de Baharav-Miara a provoqué un nouvel affrontement avec la Haute Cour de Justice, qui a suspendu la procédure. Baharav-Miara s'est fait l'écho des inquiétudes de nombreux observateurs, affirmant que la coalition cherchait à destituer la personne chargée d' enquêter sur Netanyahu. 

Parallèlement, des désaccords légitimes existent de part et d'autre du débat quant à l'étendue et aux limites des pouvoirs du procureur général. 

Les détracteurs du bureau du procureur général estiment que le modèle actuel confère à ce dernier une influence excessive sur les affaires politiques. Cela risque de saper la gouvernance démocratique, car un fonctionnaire non élu pourrait exercer une telle influence. Ils affirment également que le principe de séparation des pouvoirs est bafoué par la concentration des pouvoirs entre les mains d'un seul homme, qui semble souvent agir comme un simple exécutant de la Haute Cour de justice. 

Cependant, ses partisans insistent sur le fait qu'un organe juridique capable de prévenir les abus de pouvoir, de protéger les droits des minorités et de défendre les normes juridiques contre les intérêts des majorités politiques est nécessaire pour faire respecter l'état de droit. 

Le conflit actuel concernant le procureur général, ainsi que les désaccords entre le gouvernement et la Haute Cour de justice, mettent en évidence l'absence d'une constitution écrite définissant clairement les responsabilités du gouvernement et assurant un équilibre des pouvoirs. 

Avec les élections à venir, le caractère non résolu du programme de réforme judiciaire de la coalition promet également de rester un axe majeur de la campagne électorale.