La première solution à deux États : la partition oubliée de 1922

Lorsque la Cour internationale de justice (CIJ) a rendu son avis consultatif en juillet 2024 sur la présence d'Israël en Judée, en Samarie (Cisjordanie) et à Jérusalem-Est, elle a axé son analyse juridique presque exclusivement sur la « ligne de base de 1967 ». C'est devenu la norme dans le discours international : traiter ces zones comme des « territoires palestiniens occupés » sans faire référence au cadre juridique qui existait auparavant.

Pourtant, le véritable fondement juridique de l'Israël moderne, et de la région dans son ensemble, ne remonte pas à 1967, mais à plus de quatre décennies auparavant. Il trouve son origine dans des engagements internationaux contraignants pris en 1920 et 1922, qui ont partitionné le territoire bien avant que ne surgisse toute revendication moderne d'un État palestinien.

Les archives historiques révèlent une autre histoire, une partition oubliée : 77 à 80 % du mandat initial pour la Palestine est devenu l'État arabe de Transjordanie, répondant ainsi en premier lieu aux aspirations nationales arabes, tandis que la partie restante était réservée au foyer national juif. Comprendre cette géographie change tout dans le débat actuel sur l'« occupation ».

La naissance légale du foyer national juif

L'histoire commence lors de la Conférence de San Remo en avril 1920, souvent citée comme la véritable naissance légale du foyer national juif. C'est là que le Conseil suprême des Alliés (Grande-Bretagne, France, Italie et Japon) a adopté la Déclaration Balfour de 1917 comme droit international contraignant, chargeant explicitement la Grande-Bretagne d'établir « le foyer national du peuple juif » sur le territoire connu sous le nom de Palestine.

Cette décision a été codifiée dans le Mandat de la Société des Nations pour la Palestine, confirmé le 24 juillet 1922. Son préambule contient une admission juridique cruciale :

Considérant que le lien historique du peuple juif avec la Palestine et les raisons de reconstituer son foyer national dans ce pays ont ainsi été reconnus.

Le mot « reconstituer » est essentiel. Il reconnaissait que la Société des Nations ne créait pas une nouvelle entité à partir de rien, mais reconnaissait un droit préexistant enraciné dans 3 000 ans d'histoire indigène. À ce stade, « Palestine » était un terme géographique qui englobait le territoire à l'ouest et à l'est du Jourdain, soit un total d'environ 120 000 kilomètres carrés (46 000 miles carrés).

La preuve la plus solide que toute cette région était initialement destinée à accueillir le foyer national juif réside dans le mécanisme juridique même utilisé par la Grande-Bretagne pour la diviser par la suite.

La première partition (1922)

Les pressions politiques sur l'administration britannique se sont rapidement intensifiées, en grande partie à cause des violentes émeutes de Jaffa en 1921. Craignant que la poursuite des troubles ne déstabilise la région, le gouvernement britannique a modifié sa stratégie, passant d'un principe purement juridique à une politique d'apaisement.

En 1921, le secrétaire aux Colonies Winston Churchill a reçu le chef hachémite, l'émir Abdallah. Afin de s'assurer la loyauté des Hachémites et de mettre fin à la violence, la Grande-Bretagne a inséré rétroactivement une nouvelle clause, l'article 25, dans le projet de mandat. Cet article, qui n'existait pas dans le texte original de 1920, permettait à la puissance mandataire de « reporter ou suspendre » l'application des dispositions relatives au foyer national juif dans les territoires situés « à l'est du Jourdain ». En modifiant le texte pour l'adapter à la situation, la Grande-Bretagne a effectivement partitionné le territoire pour satisfaire les demandes arabes.

L'insertion de l'article 25 est la « preuve irréfutable » de l'ère du mandat. On ne peut légalement exempter un territoire d'une règle que si cette règle s'appliquait initialement à ce territoire. En ayant besoin d'une clause spécifique pour interdire les implantations juives à l'est, les Britanniques ont effectivement admis que le champ d'application par défaut du foyer national juif comprenait les deux rives du Jourdain.

Le Livre blanc de septembre 1922 a officialisé cette division. Si le Livre blanc tentait d'apaiser les tensions politiques en précisant qu'un « foyer national » ne signifiait pas nécessairement l'imposition immédiate d'un État juif à tous les habitants, les conséquences géographiques étaient absolues.

Tout le territoire à l'est du Jourdain, soit environ 77 à 80 % du territoire total du mandat, a été administrativement séparé. Dans cette vaste région, l'implantation juive et l'achat de terres ont été effectivement interdits. Cette nouvelle entité, la Transjordanie, est devenue un émirat arabe sous Abdullah, avant de devenir le royaume souverain de Jordanie en 1946.

Il est important de noter qu'aucune exception similaire n'a été faite pour les Arabes à l'ouest du Jourdain. Les 20 à 23 % restants (l'Israël moderne, la Cisjordanie et Gaza) ont été explicitement réservés au foyer national juif, parallèlement aux droits civils des communautés existantes. En effet, la Grande-Bretagne avait déjà partitionné le mandat pour satisfaire les demandes arabes.

Transjordanie : un territoire réservé aux Arabes

La Transjordanie n'était pas seulement une zone administrative, c'était un projet ethniquement distinct. Alors que la zone à l'ouest du Jourdain devait être le foyer du peuple juif, la zone à l'est du fleuve était réservée exclusivement aux Arabes.

Il est essentiel de noter que cette partition a précédé de 25 ans le célèbre plan de partition de l'ONU de 1947 (résolution 181). Alors que les dirigeants arabes rejetaient le plan de 1947, la création de la Transjordanie avait déjà livré la majeure partie du mandat palestinien au contrôle arabe. Comme l'a fait valoir le regretté juriste et alors sous-secrétaire d'État américain Eugene Rostow, « En Palestine, Israël et la Jordanie existent déjà en tant qu'États », soulignant que le mandat initial avait déjà été partitionné pour satisfaire les revendications arabes.

Pourquoi cette histoire compte aujourd'hui

Les exigences actuelles, qu'Israël se retire aux « lignes de 1967 » ou finance la reconstruction de Gaza, ignorent souvent ce contexte fondateur. La CIJ et les organes de l'ONU omettent fréquemment San Remo et l'article 25, ne déclenchant le chronomètre qu'au moment où Israël s'est défendu contre l'agression jordanienne et égyptienne en 1967.

Cependant, en vertu du principe de l'uti possidetis juris (le principe de droit international selon lequel les nouveaux États héritent des frontières de l'unité administrative précédente), les revendications d'Israël datant de l'époque du Mandat sur la Judée, la Samarie et Gaza demeurent juridiquement puissantes.

Si 80 % de la « Palestine » sont devenus un État arabe entre 1922 et 1946, sur quelle base les 20 % restants sont-ils aujourd'hui présentés comme un territoire devant être à nouveau divisé ? Cette mémoire sélective alimente un « deux poids, deux mesures » où les droits juridiques juifs sont effacés, et seules les lignes militaires récentes sont reconnues.

Mais que s'est-il passé ensuite ? Si la terre a été partagée en 1922, comment la Cisjordanie s'est-elle retrouvée « occupée » par la Jordanie en 1948 ?

Ceci est le premier d'une série d'articles explorant les racines juridiques et historiques du conflit.