Une exception souveraine : le cœur de la dissidence du juge Sebutinde dans l'affaire de la CIJ contre Israël

L'occupation fabriquée

Toute l'analyse de la majorité repose sur la prémisse qu'Israël reste une "puissance occupante" à Gaza avec un "contrôle effectif" qui a "augmenté de manière significative" depuis octobre 2023. Cette affirmation échoue à la fois à l'examen des faits et à l'examen juridique.

Israël a retiré toutes ses forces militaires et ses colonies civiles de Gaza en 2005. Le désengagement a éliminé toute revendication plausible d'occupation en vertu du droit international coutumier, qui exige une présence physique et un contrôle effectif. Voir la Convention de La Haye (IV) concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, Règlement art. 42, 18 octobre 1907, 36 Stat. 2277 ("Le territoire est considéré comme occupé lorsqu'il est effectivement placé sous l'autorité de l'armée ennemie").I. Question posée

La dissidence de la vice-présidente Julia Sebutinde dans l'avis consultatif de la CIJ d'octobre 2025 identifie-t-elle correctement les défauts du raisonnement de la majorité concernant les obligations d'Israël envers les agences de l'ONU à Gaza, et son analyse applique-t-elle correctement les principes du consentement de l'État, de la retenue judiciaire et de la souveraineté ?

II. Réponse courte

Oui. L'opinion dissidente de la juge Sebutinde met en évidence trois lacunes critiques de l'avis majoritaire : premièrement, l'utilisation inappropriée de la compétence consultative pour contourner le consentement de l'État ; deuxièmement, l'application erronée du droit de l'occupation à un territoire dont le contrôle effectif reste contesté ; et troisièmement, l'expansion sans précédent des privilèges des agences de l'ONU au-delà de leur base consensuelle. Son raisonnement rétablit les limites appropriées de l'arbitrage international tout en affirmant que la souveraineté - et non l'occupation - définit les relations juridiques entre les États et les organisations internationales.

III. Le contexte

Le 22 octobre 2025, la CIJ a rendu son troisième avis consultatif sur les questions israélo-palestiniennes en quinze mois. L'Assemblée générale a demandé à la Cour de se prononcer sur les obligations d'Israël concernant les opérations de l'ONU à Gaza et dans les territoires occupés, en particulier en ce qui concerne le mandat de l'UNRWA.

La majorité a estimé qu'Israël, en tant que puissance occupante, doit faciliter les opérations de l'UNRWA et respecter les privilèges et immunités de l'ONU en vertu de la Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies (13 février 1946, 1 U.N.T.S. 15) et du droit international coutumier. Obligations d'Israël en ce qui concerne la présence et les activités des Nations Unies, avis consultatif (22 octobre 2025).

Le vice-président Sebutinde a déposé une longue opinion dissidente contestant la compétence, la méthodologie et les conclusions juridiques de la majorité. Opinion séparée du vice-président Sebutinde (22 octobre 2025).

IV. L'analyse

A. La compétence consultative ne peut pas remplacer le règlement des différends par consentement

L'aspect le plus important de l'opinion dissidente de Sebutinde concerne l'utilisation abusive de la compétence consultative. Le statut de la CIJ subordonne la compétence contentieuse au consentement de l'État. Statut de la Cour internationale de justice, art. 36, 26 juin 1945, 59 Stat. 1055. Les avis consultatifs, en revanche, ne requièrent pas un tel consentement mais n'ont pas de force contraignante.

Le problème se pose avec acuité lorsque l'Assemblée générale utilise des procédures consultatives pour obtenir des déclarations judiciaires sur le comportement spécifique d'un État, créant ainsi des jugements contraignants sans consentement. La Cour a abordé cette question dans l'affaire du Sahara occidental, notant qu'elle "ne serait pas justifiée de faire droit" à une demande si son avis "aurait pour effet de contourner le principe selon lequel un État n'est pas tenu de permettre que ses différends soient soumis à un règlement judiciaire sans son consentement". Sahara occidental, avis consultatif, 1975 C.I.J. 12, 25 (16 octobre).

Pourtant, c'est exactement ce que fait l'avis 2025. Deux affaires contentieuses étaient pendantes devant la Cour : Application de la Convention sur le génocide (Afrique du Sud c. Israël) et Violations alléguées de certaines obligations internationales (Nicaragua c. Allemagne). Ces deux affaires concernent la situation humanitaire à Gaza. L'avis consultatif se prononce sur des questions directement en jeu dans ces litiges, les préjugeant sans les protections procédurales d'une procédure contentieuse.

Il s'agit là d'un excès judiciaire. Comme le note Sebutinde, la Cour a effectivement décidé qu'Israël avait violé des obligations conventionnelles spécifiques concernant les opérations de l'ONU - des conclusions qui nécessiteraient une procédure contradictoire complète, la présentation de preuves et un contre-interrogatoire dans toute décision légitime. La majorité n'a pas expliqué pourquoi ces questions nécessitaient un traitement consultatif immédiat plutôt qu'une résolution par le biais des affaires contentieuses en cours.

B. The Manufactured Occupation

The majority's entire analysis rests on the premise that Israel remains an "occupying power" in Gaza with "effective control" that "increased significantly" since October 2023. This claim fails both factual and legal scrutiny.

Israel withdrew all military forces and civilian settlements from Gaza in 2005. The disengagement eliminated any plausible claim of occupation under customary international law, which requires physical presence and effective control. See Hague Convention (IV) Respecting the Laws and Customs of War on Land, Regulations art. 42, Oct. 18, 1907, 36 Stat. 2277 ("Territory is considered occupied when it is actually placed under the authority of the hostile army").

Israël a présenté des preuves substantielles que les installations de l'UNRWA stockaient des armes, que les écoles de l'UNRWA enseignaient la propagande du Hamas et que le personnel de l'UNRWA participait à des attaques contre des civils israéliens. Les propres enquêtes de l'ONU (le "rapport Colonna") ont confirmé l'infiltration de l'agence par des agents du Hamas et du Djihad islamique.La majorité affirme que le contrôle exercé par Israël sur les frontières, l'espace aérien et les eaux territoriales de Gaza maintient le statut d'occupation. Mais cela confond l'occupation belligérante avec le siège ou le blocus - des concepts distincts dans le droit international humanitaire. Le droit de l'occupation régit l'administration d'un territoire ennemi ; le droit du blocus régit la guerre navale contre les belligérants. Les mesures prises par Israël relèvent de la seconde catégorie et non de la première.

Plus fondamentalement, le Hamas exerce une autorité gouvernementale sur l'ensemble du territoire de Gaza. Il perçoit les impôts, gère les tribunaux, entretient les forces armées et administre les institutions civiles. Selon toute définition raisonnable, c'est le Hamas, et non Israël, qui contrôle la bande de Gaza. La conclusion contraire de la majorité repose sur des spéculations concernant la "capacité" d'Israël à réaffirmer son contrôle, et non sur la preuve d'un contrôle réel.

Sebutinde identifie correctement cet échec analytique. Sans contrôle effectif, le droit de l'occupation ne s'applique tout simplement pas. Le raisonnement de la majorité convertirait tout blocus militaire en une occupation, élargissant considérablement la doctrine au-delà de ses limites textuelles et historiques.

C. L'UNRWA et les limites du consentement

La façon dont la dissidence traite l'UNRWA met en lumière un principe fondamental : les organisations internationales n'opèrent sur le territoire d'un État qu'avec le consentement de l'État hôte. Ce consentement peut être retiré.

La présence de l'UNRWA en Israël et dans les territoires découle de l'accord Comay-Michelmore du 14 juin 1967, un accord provisoire explicitement soumis aux règles de sécurité israéliennes. Israël a mis fin à cet accord en mars 2025, en invoquant des preuves crédibles de l'implication du personnel de l'UNRWA dans le terrorisme et les attentats du 7 octobre.

La majorité a estimé qu'Israël ne pouvait pas mettre fin au mandat de l'UNRWA parce que l'Assemblée générale l'avait créé et que seule l'Assemblée pouvait y mettre fin. Cette position confond l'existence de l'organisation avec sa présence opérationnelle. L'Assemblée générale peut maintenir le mandat de l'UNRWA indéfiniment, mais elle ne peut contraindre aucun État à accueillir l'agence sur son territoire.

Ce principe est largement accepté. Le Mali a expulsé les soldats de la paix de la MINUSMA en 2023 ; le Burundi a refusé de renouveler son accord avec le Bureau des droits de l'homme des Nations unies en 2019 ; l'Éthiopie a effectivement mis fin au mandat de la MINUEE en lui refusant l'accès opérationnel. Dans chaque cas, l'ONU a accepté que le consentement de l'État hôte contrôle la présence opérationnelle, indépendamment du mandat officiel de l'organisation.

La majorité n'explique jamais pourquoi Israël n'a pas cette même autorité. Au lieu de cela, elle invoque l'article 2(5) de la Charte des Nations Unies, qui exige des membres qu'ils "prêtent toute assistance aux Nations Unies" dans les actions de mise en application. Mais cette disposition ne s'applique qu'aux mesures du Conseil de Sécurité sous le Chapitre VII - et non aux résolutions de l'Assemblée Générale ou aux opérations des agences. Voir Charte des Nations Unies, art. 2(5), 11(2), 26 juin 1945, 59 Stat. 1031.

Sebutinde démolit ce raisonnement. L'article 2(5) ne peut pas transformer la coopération volontaire avec les agences de l'ONU en une obligation contraignante. Soutenir le contraire reviendrait à subordonner la souveraineté des États aux mandats des agences, ce qui renverserait la structure constitutionnelle de l'organisation internationale.

D. Les obligations de sécurité Trump Une neutralité entachée

La Convention IV de Genève exige des puissances occupantes qu'elles autorisent les opérations de secours menées par des "organisations humanitaires impartiales". Convention (IV) relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre art. 59, 12 août 1949, 75 U.N.T.S. 287. La majorité considère qu'il s'agit d'une obligation absolue de faciliter les opérations de l'UNRWA.

Sebutinde identifie le qualificatif critique : l'impartialité.

Lorsqu'une organisation perd son impartialité, la puissance occupante peut lui refuser l'accès, à condition qu'il existe des alternatives adéquates. Israël a créé la Fondation humanitaire de Gaza en mai 2025 afin d'acheminer l'aide par l'intermédiaire d'acteurs véritablement neutres. Cela répond aux exigences de l'article 59.

La majorité rejette ces préoccupations, suggérant qu'Israël doit prouver l'existence d'une faute individuelle pour chaque employé de l'UNRWA. Cette norme est inapplicable et ne trouve aucun soutien dans le texte du traité. Lorsque la neutralité systémique d'une organisation est compromise, les États hôtes peuvent exiger d'autres voies.

En outre, Israël a des obligations indépendantes de prévention du financement du terrorisme en vertu de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité et de la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme. Ces obligations coexistent avec les devoirs humanitaires et, en cas de conflit, peuvent les qualifier. La majorité ignore totalement cette tension.

E. La question de la souveraineté

L'aspect le plus important de la dissidence de Sebutinde concerne la souveraineté. L'opinion majoritaire traite la souveraineté israélienne sur les territoires comme inexistante, appliquant le droit d'occupation pur comme si Israël était une puissance militaire étrangère administrant un territoire ennemi dans l'attente d'un traité de paix.

Cette approche ne tient pas compte de la position juridique unique d'Israël. Les territoires sont passés sous contrôle israélien dans le cadre d'une guerre défensive ; aucun souverain antérieur n'avait de titre légal (l'annexion de la Cisjordanie par la Jordanie n'a pas été reconnue internationalement ; l'Égypte n'a jamais revendiqué la souveraineté sur Gaza) ; et Israël maintient d'importantes revendications historiques et juridiques fondées sur le mandat pour la Palestine et les principes de l'autodétermination.

Sebutinde ne résout pas ces revendications concurrentes. Mais elle note à juste titre que le droit de l'occupation ne s'applique que lorsque la souveraineté est clairement détenue par un autre État. Lorsque la souveraineté reste contestée, la loi d'occupation ne peut pas être simplement imposée par un fiat judiciaire, en particulier dans le cadre d'une procédure consultative sans présentation complète des preuves.

En affirmant le pouvoir discrétionnaire d'Israël de réglementer les organisations internationales sur son territoire, Sebutinde préserve le principe selon lequel la souveraineté, même contestée, constitue la base des relations juridiques. Cela contraste fortement avec l'approche de la majorité, qui traite le territoire israélien comme s'il appartenait à un État palestinien fantôme qui n'existe que dans des résolutions aspirationnelles.

V. Conclusion

La dissidence de la vice-présidente Sebutinde mérite d'être reconnue comme la position la plus solide sur le plan juridique dans l'avis consultatif de 2025. Elle identifie correctement les trois erreurs fondamentales de la majorité : l'utilisation abusive de la compétence consultative pour contourner le consentement, l'application erronée du droit de l'occupation en l'absence de contrôle effectif et l'extension des privilèges des agences des Nations unies au-delà de leur fondement consensuel.

Son analyse rétablit les limites appropriées de l'arbitrage international. Les avis consultatifs ne peuvent se substituer aux procédures contentieuses. Le droit de l'occupation exige un contrôle effectif, et non un contrôle constructif ou imputé. Les organisations internationales opèrent sur le territoire d'un État à la demande de l'État hôte, et non en vertu d'un droit supranational.

Plus important encore, la dissidence de Sebutinde réaffirme que la souveraineté reste le principe organisateur du droit international. Les États consentent à l'arbitrage international ; ils consentent à accueillir des organisations internationales ; ils conservent le pouvoir discrétionnaire de protéger leur sécurité tout en facilitant l'aide humanitaire. Ces principes ne sont pas des obstacles au droit international, ils en sont le fondement.

L'opinion majoritaire, en revanche, traite Israël comme s'il avait perdu sa souveraineté en raison du péché de succès militaire dans des guerres défensives. Cette approche sape la base consensuelle du droit international et encourage le forum shopping par le biais de procédures consultatives.